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易立博士讲授我国全国人大常委会审议批准国际条约的实践
发表日期:2018-01-16 作者:巴欢欢 编辑: 出处:

信息中心讯(巴欢欢) 1020日晚七点全国人大外事委员会法案室处长易立博士受邀做客我校第七十期德恒法律讲堂。本次讲座由我校法学院陈晓华博士主持,来自我校、中国人民大学、中央民族大学、全国人大外事委员会法案室、威科法律信息数据库等单位的一百多名师生参加了讲座。

 

易立处长为北京大学法学院国际法专业博士,现就职于全国人大外事委员会法案室,曾参与100多件国际条约的研究和审核工作,参与50余部涉外法律、行政法规、部门规章、地方性法规的调研、论证、起草,熟悉国际条约审议批准程序、全国人大立法程序、人民代表大会制度,在国际条约审批、涉外立法等领域有丰富的实践经验。

易处长首先介绍了我国缔约的概况。自195410月至20178月期间,我国全国人大常委会共审议批准了435件条约和重要协定,现已明确失效的有14件(含退出1件)。他说,审议批准条约涉及条约的批准制度,是宪法权力,也具有国际法意义。

随后,易处长介绍了全国人大常委会审议批准条约的宪法及法律依据。宪法依据为1982年《宪法》第六十七条第十四项,该项规定全国人大常委会决定同外国缔结的条约和重要协定的批准和废除;法律依据为1990年《缔结条约程序法》的第三条第二款、第七条、第十一条、第十五条、第十八条、第十九条。综上,全国人大常委会对条约的权力内容包括决定批准、加入、修改、废除退出及其他。

之后易处长主要介绍了全国人大常委会审议批准条约的两个核心要点:决定权和审议权。第一个要素,决定权。全国人大常委会批准国际条约只是工作用语,准确的表述应当是决定批准或决定加入国际条约,包括国家元首和行政机关在国际法语境下行使缔约权,立法机关在国内法语境下行使缔约权。根据《缔结条约程序法》第四条规定,中华人民共和国以中华人民共和国、中华人民共和国政府、中华人民共和国政府部门的三种名义同外国缔结条约和协定。由行政机关代表国家缔结条约、行使缔约权,这也是世界各国的普遍做法。但从当代绝大多数国家的缔约实践来看,行政机关批准条约的行为受立法机关限制,这一限制主要来自本国宪法的规定。因而,在国内法语境下,国家的缔约权不是行政机关独享的权力,而是由行政机关和立法机关分享,是两者共有的权力。全国人大常委会决定批准或决定加入国际条约,条约批准制度是该权力的基础之一,人民代表大会制度是基础之二。第二个要素,审议权。宪法文本中没有审议或者审查等内容,但在实践中实行一审终审制,流程为:提出议案——专门委员会先行审议——列入议程——全体会议听取说明——分组会议审议讨论——全体会议表决(决定是否批准或加入),一般会由外事委员会先行审议。政治承诺和法律承诺是审议权的权力基础。决定权与审议权二者是形式与内容、形与神的关系,决定权形成权威文件,审议权提供效力保障。概言之,宪法赋予全国人大常委会审议批准国家条约的权力,完整的表述应当是全国人大常委会审议并决定批准或加入条约和重要协定的权力

第三部分的内容为全国人大常委会审议批准条约的历史与成就。第一阶段是1954年至1977年,我国奉行另起炉灶打扫干净屋子再请客一边倒的政策,争取第三世界国家支持,对外交往较为有限。这一阶段中国签订的条约分为政治性条约,文化、教育、科技合作类条约,通商通航条约及涉及航线安全类公约,领土和边界类条约和领事条约这五大类。其中《中华人民共和国和印度尼西亚共和国关于双重国籍问题的条约》和日内瓦四公约是具有特殊意义的条约。第二阶段是1978年至1990年,随着国家工作重心的转移和社会主义法制的加强,我国决定批准了共54件条约。这一阶段我国与100多个国家建交,大量缔结双边条约;双边条约的类别增加,出现司法协助类条约;多边外交成果丰富,多边条约数量增多;开始用条约手段解决重大的历史遗留问题。值得注意的是,我国成立了全国人大外事委员会,全国人大常委会对批准条约的权力行使走上了规范化道路。第三阶段是1991年至今,随着改革开放的深入、综合国力的增强和我国国际影响力的上升,条约对我国推进依法治国、保障国际合作的作用越来越明显。我国批准的领土和边界类、反恐和安全类条约的数量增长最多,司法协助类条约的数量大,中国积极参加多个领域的重要多边条约,国际治理能力明显提升。

最后一部分内容为易处长对全国人大常委会批准条约现状的问题和思考。第一,条约和重要协定种类仍然有限。除1990年《缔结条约程序法》第七条第二款所规定的条约类别之外,一些新的条约和协定种类出现,如税收方面的双边税收协定、财政支出方面的国际组织会费和摊款(UN)、主权让渡方面的参加政府间国际组织的条约,它们有的提请了全国人大常委会,有的只经由国务院决定即批准。这些条约是否有必要由全国人大常委会决定批准是十分值得探讨的。第二,条约和重要协定的实质审议不够。全国人大常委会审议条约采用一审终审制,而且分组审议时间少,对条约一次表决即可能获得通过,没有延搁或反对。这一问题的原因在于,我国宪法和法律未对审议做出明确规定,审议活动的保障机制不完善。对此,易处长建议在法律中明确规定审议权,议决合一,并建立多次审议制度,完善专门委员会审议制度(外事委员会先行审议,各专门委员会联合审议)。第三,权力行使的程序有瑕疵。在程序的设置上,我国宪法对此没有明确的规定,《全国人大常委会议事规则》内容也非常有限、程序规定粗略,而《缔结条约程序法》中仅有提请的方式才能启动全国人大常委会的权力。因此,全国人大常委会批准条约的程序呈现出单向、被动、不可逆的特点,它仅发挥着事后审查的作用,不可参与谈判,不可改动约文。针对此问题,易处长建议设置事前主义事后主义相结合的法定程序,具体包括缔约前期,国务院提交缔约计划,报告谈判情况;谈判过程中,全国人大常委会参与和介入;提请审议前,国务院先行报告与条约相关的信息和资料。

讲座的最后,易处长向同学们推荐了条约法方面的一些中外著作和工具书,并赠送了两本全国人大常委会编撰的条约集。讲座在同学们积极踊跃的提问中走向尾声。(摄影:黄星月)

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